深刻认识“放管服”改革的重大意义 加快构建现代政府治理体系

党的十八大以来，党中央、国务院持续深化“放管服”改革，社会主义市场经济不断完善，政府治理体系进一步优化，改革成效日益显现。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平法治思想，系统总结改革经验和做法，以法治方式巩固改革成果、深化改革成效，加快构建现代政府治理体系。

一、党的十八大以来“放管服”改革取得的积极成效

党的十八大以来，“放管服”改革以“简政放权”、“放管结合”、“优化服务”为主要抓手，三管齐下，为市场主体松绑减负，对行政监管机制进行优化创新，落脚于施政为民的行政本质，加快推进向服务型政府的角色转变，取得了显著的成效。

简政放权成绩卓著。简政放权是“放管服”改革的“先手棋”和“当头炮”，也是各级行政机关刀刃向内、自我革命的重要举措。党的十八大以来，简政放权持续深入推进，各类重复审批大幅精简，不必要的审批大量取消，非行政许可行政审批全部取消，既实现了对存量许可的有效削减，又实现了对新增许可的审慎控制；告知承诺、证照分离等审批方式改革效益明显，市场中存在的隐性障碍和桎梏逐步消除，营商环境显著优化，市场主体活跃度和积极性大幅提升。与此同时，行政许可事项清单管理制度等致力于推进行政许可实施法治化，增强行政权力运行规则化、可预见性的重要制度规范出台，夯实了简政放权的法治基础。

放管结合不断深化。简政不可减责，放权不是放任。“简政放权”与“放管结合”的同步推进，实现了“严进宽管”向“宽进严管”的转变。党的十八大以来，各级政府部门将主要精力转移到事中事后监管上，不断创新监管理念、监管制度和监管方式，建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，大幅提升了监管现代化水平。信用监管引入“互联网+监管”理念，基于市场主体信用信息进行分级分类监管，有效提高了监管精准度、强化了监管威慑；清单式监管全面梳理政府权责事项，分类明确相应监管标准，提升了监管的标准化、规范化程度；“双随机、一公开”监管彰显了执法透明度，保障了监管的公平公正。依托这些新型监管方式，监管机关不断实现以公正监管促进公平竞争，使市场和社会既充满活力又规范有序。

优化服务效果显著。优化公共服务是“放管服”改革的落脚点，也是落实“以人民为中心”理念的必然要求。党的十八大以来，各级政府的服务意识显著增强，解决企业和民众急难愁盼问题的能力和效率大幅提升。“互联网+政务服务”改革打破了时间和地域的限制，真正实现了“让数据多跑路，让群众少跑路”的目标；各地充分利用全国一体化政务服务平台，持续推进“一网通办”“跨省通办”，提升了公共服务的可及性；“一站式服务”、一窗受理、限时办结、“最多跑一次”等改革提升了公共服务的便利度，降低了市场主体和群众的办事成本。秉持建设人民满意的服务型政府这一目标，各级行政机关以高质量的公共服务让市场和民众感受到了改革带来的便利和实惠。

二、持续深入推进“放管服”改革的重大意义

“放管服”改革通过规范行政权力的运行范围，优化行政权力的运行机制，从而赋予市场主体更加稳定、公平、透明、可预期的市场环境，以激发市场活力和社会创造力，推动有效市场和有为政府的更好结合。

一是有效激发了市场主体活力和发展内生动力。“放管服”改革的核心要旨是通过减少行政权力的不当干预，优化行政权力的作用方式，提升市场活跃度，激发市场创造力，有效破除了影响市场交易的各种藩篱和屏障。这既有利于促进各类要素的自由流动，形成更加开放、更有活力的全国统一大市场，也有利于提振市场主体的信心与活力，强化社会主义市场经济发展的内生动力。据统计，我国自2013年以来平均每年新增市场主体超过千万户，登记在册的市场主体总数由2012年的近5500万户，增加到2021年4月份的1.43亿户，增长了1.6倍，市场主体的总体活跃度保持在70%左右。应当说，面对新冠疫情和复杂的国内外经济形势，取得这一成果是极为不易的。

二是深刻推动了政府与市场关系的优化调整。“放管服”改革的本质是对政府与市场边界的重新厘定，推动有效市场和有为政府更好结合。政简易管，政繁易腐。一方面，“简政放权”的各项举措深化了市场决定资源配置这一基础性规律的运用，通过削减不合理、不必要的行政干预为市场主体松绑减负，通过挖掘、释放市场潜力来增强内生发展动力；另一方面，“放管结合”“优化服务”通过建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，促进有为政府及时有效弥补市场机制缺陷，以公正监管促进公平竞争，形成科学合理的政府与市场关系。

三是有力促进了政府职能转变和现代政府治理体系构建。随着“放管服”改革的深入推进，长期存在的重审批、轻监管、弱服务等问题得到了明显改观，职责明确、依法行政的现代政府治理体系正在形成。通过压缩行政审批事项、严控新设许可，全面实施行政许可事项清单管理，行政机关对事前管制的路径依赖得到遏制；事中事后监管的推进促使行政机关更加积极、主动地履行监管职责；对政府服务功能的强调有效推动了政府职能的根本性转变，高效便民的施政原则得到进一步深化。上述改革措施从根本上重塑了政府的思维方式与行为方式，有力破除了“官本位”思维及其衍生的权力寻租、形式主义等各类问题，这对于现代化政府治理体系的构建将产生积极而深远的影响。

三、在法治轨道上推动“放管服”改革向纵深发展

党的十八大以来，“放管服”改革不断向纵深推进，现存审批事项数量大幅降低，以信用监管为基础的新型监管机制已基本成型，改革成果及其深远意义逐渐显现。立足新发展阶段，贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展对“放管服”改革提出了新的要求。为了进一步深化改革，应当将“放管服”改革作为法治政府建设的重点内容，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，通过修改《行政许可法》，制定《行政程序法》等法律，将日益成熟的“放管服”改革成果用法治方式固定下来，确保在法治轨道上推进“放管服”改革，加快构建现代政府治理体系。

进一步提升行政许可实施的法治化水平。在现存审批事项的外在数量已经大幅降低的背景下，未来应当更加重视许可内在实施质量的提升，强化许可实施的法治化、标准化要求。应按照行政许可事项清单管理制度的要求，科学制定行政许可实施规范，推动同一行政许可事项各要素的统一，实现同要素管理、同标准办理；应对行政许可的实施申请与发放条件进行细化，落实《行政许可法》规定的公开、公平、公正、非歧视原则，规范和约束行政许可实施裁量权，使行政许可权力的运行更加稳定、透明，为市场主体和民众提供更加公平和可预期的竞争环境。与此同时，应当更新新设行政许可的论证审查机制，实现新设许可严格控制的常态化。通过强化《行政许可法》对许可设定的约束；要求法规起草部门就新设许可的合法性、必要性、成本收益分析等作出全面、充分论证；引入专家和社会第三方力量对新设许可进行独立深入的分析和评估等方式，巩固改革成果，避免许可事项“减后再增”消解改革红利。

厘清监管职责，提升政府监管效能。依法需要申请行政许可方可开展的活动，往往是具备外部影响、有一定风险的活动。这意味着，行政许可是行政监管全链条中的重要节点，需要围绕它建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，强化对已发放许可的后续监管，杜绝“一批了之”“只批不管”等问题。因此，应当强化法律法规、“三定”规定与行政许可事项清单的协同，逐项明确许可监督主体及其职责，尤其对于实行相对集中行政许可权改革的地区，要明晰审管边界，强化审管互动，确保无缝衔接；同时，应不断丰富创新许可监督方式，充分利用大数据、云计算等现代科学技术，科学评估各类许可事项的风险等级，明确重点监管环节和监管领域，实施有针对性、差异化的监管政策，确保对许可的持续有效监管。

推动法治政府和服务型政府建设深度融合，以法治方式提高政务服务效能与水平。在地方政府服务立法已经积累的经验基础上，研究制定全国层面统一的政务服务条例，整合各地既有政务服务相关规范，对其中实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的内容总结归纳，融入优化；充分利用数字化变革提供的机遇，推动政务信息、数据共享领域的立法，既加强数字技术赋能，坚持传统服务与智能创新相结合，打通行政机关间的数据壁垒，完善数字化政务服务体系，提升政府数字化履职能力，又因应新的技术条件完善政务服务的制度规则，将个人信息保护、正当程序等重要价值贯彻到数字化行政的各个方面。

（马怀德，国务院转变政府职能和“放管服”改革领导小组专家组成员，中国政法大学校长、教授）